Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním řízení.
1. Správní řízení vedená obcemi, možnosti příjmů pro
obec
Obce vykonávající veřejnou správu vedou celou řadu správních
řízení, vyřizují množství žádostí a jiných podání, vydávají různá osvědčení
nebo sdělení a provádějí celou řadu dalších úkonů. Až na výjimky zvláštní
komplexní procesní úpravy (zákon o správě daní a poplatků) nebo odchylek
stanovených zvláštními zákony (zákon o přestupcích, stavební řád, živnostenský
zákon, zákon o odpadech, zákon o občanských průkazech, zákon o ověřování, zákon
o matrikách atd.) obecní úřad postupuje dle správního řádu a v oblasti správních
poplatků také dle zákona o správních poplatcích.
Tam, kde je ukládána sankce ve formě pokuty za přestupek nebo
správní delikt nebo kde je vyžadován správní poplatek určený sazebníkem zákona
o správních poplatcích, zpravidla nevznikají problémy. Obce však někdy řeší,
zda lze nechat uhradit žadateli nebo účastníkovi řízení i další náklady, které
obci vznikly např. protahováním řízení ze strany účastníka, neplněním
procesních povinností účastníkem řízení, náklady vynaloženými na zajišťování
přenesené působnosti nebo zda lze občanovi uložit pokutu za urážky a napadání
úředníků a úřednic (sociální, humanitní, správní, stavební, živnostenské
odbory).
V tomto textu se budeme věnovat nejvýznamnějšímu druhu
finančních povinností po sankcích, ukládaných ve formě rozhodnutí účastníkům
správních řízení, konkrétně pořádkovým pokutám a nákladům řízení, a to ve
vztahu k řízení přestupkovému a k řízení o správních deliktech.
Jakkoliv řízení o správních deliktech, a to zejména řízení o
přestupcích, pro obec zpravidla nebude „výdělečné“, lze zejména v případě
pořádkových pokut účastníka řízení nejen přimět k aktivnější účasti na
řízení (prvotní funkcí pořádkových pokut je především zajištění účelu a průběhu
řízení), ale výnos z pořádkových pokut uložených účastníkovi, který řízení
závažně ztěžuje např. ignorováním opakovaných předvolání, mohou být pro obec
alespoň částečnou kompenzací za náklady na vlekoucí se řízení způsobené
účastníkem, zejména tam, kde je výsledek nejistý a např. u přestupků hrozí, že
žádná sankce nakonec ani uložena nebude (s ohledem na riziko prekluze nebo
vzhledem k postupu odvolacího orgánu, rušícího prvostupňová rozhodnutí).
2. „V případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“
V případě finančních povinností ukládaných obcí zdůrazněme,
že platbu za provedené úkony lze požadovat pouze na základě zákona, např. na
základě zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších
předpisů. Náhradu nákladů řízení (resp. plnění jiných finanční povinností) lze
požadovat opět jen v případech stanovených zákonem, např. zákonem č.
500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., dále zákonem č.
337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, nebo
zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
Obec proto nemůže vyžadovat hrazení jiných nákladů a finančních
povinností, než které zákon stanoví, což se týká i nákladů na zajištění výkonu
přenesené působnosti (např. na projednávání přestupků věcně a místně příslušnou
obcí nebo obcí pověřenou na základě veřejnoprávní smlouvy), neboť na tuto
činnost obec již obdržela prostředky ve formě příspěvku na výkon přenesené
působnosti. Náklady na zajištění výkonu přenesené působnosti, jakkoliv je
zmíněný příspěvek zpravidla nedostatečný, nelze „ještě jednou“ vymáhat po
účastníkovi.
3. Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním řízení
Náklady řízení upravuje správní řád v §
Před zahájením řízení lze též ukládat pořádkové pokuty až do výše
5.000,- Kč tomu, kdo bezdůvodně odepře podání vysvětlení (§ 137 odst. 2
písm. správního řádu) a v zahájeném správním řízení lze ukládat pořádkové
pokuty až do výše 50.000,- Kč tomu, kdo závažně ztěžuje postup řízení tím, že
se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory předchozímu
napomenutí ruší pořádek (např. napadá svědky, vykřikuje při jednání apod.) nebo
neuposlechne pokynu úřední osoby (odmítne přestat v rušení, odmítne
odejít, odmítne vrátit spis, který mu byl předložen k nahlédnutí apod.),
viz § 62 správního řádu. (V rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je třeba vždy
odůvodnit, v čem spočívalo závažné ztížení, závažné ztížení musí
být dále zmíněno ve výroku rozhodnutí a podmínka závažného ztížení musí být
uvedena i v poučení předvolání, na které předvolaný nereagoval a na které
se bude rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty odvolávat).
Hypoteticky přichází v úvahu i uložení pořádkové pokuty pro
hrubě urážlivé podání. Pojem urážlivé, a to hrubě urážlivé, podání však
správní řád nedefinuje, a čeká se proto na judikaturu. K ukládání pokut
dle tohoto ustanovení je třeba přistupovat velmi opatrně, a zvažovat je lze
pouze v případě, že byť i neoprávněná, přehnaná nebo i vulgární kritika
nesměřuje pouze proti způsobu výkonu veřejné správy, ale je už pouze
neospravedlnitelným osobním útokem, např. na soukromí úředníka, jeho rodinu,
původ, údajnou sexuální orientaci apod. Zároveň je u úředníka, který je při
vedení řízení v pozici oprávněné úřední osoby veřejným činitelem (viz § 89
odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů),
nutno očekávat jistou míru profesionality a odolnosti proti urážkám a osobním
útokům (podobně jako např. u policistů), tzn. se na něj kladou vyšší nároky než
na běžného občana, který se oprávněně může cítit uražen nebo ublížen na cti i
méně intenzivními útoky na svoji osobní integritu. Uložení pokuty by
v ideálním případě mělo předcházet i poučení o protiprávnosti podobného
jednání (podatel tak jako tak zpravidla neskončí u jediného podání, ale bude
jich úřadu adresovat více, jak bude řízení pokračovat). Osobní útoky lze též
řešit podáním návrhu na projednání přestupku ublížení na cti dle § 49 odst. 1
písm. a) zákona o přestupcích nebo podáním oznámení pro podezření ze spáchání
přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích
(projednávanému z úřední povinnosti), nejde-li o urážku, ale o vyhrožování
újmou na zdraví, drobné ublížení na zdraví, schválnosti či jiné hrubé jednání.
Úředník z titulu výkonu své funkce neztrácí základní lidská práva a
svobody, deklarovaná Listinou (srovnej čl.
Postup při ukládání pořádkových pokut dle správního řádu je také
podrobně rozpracován v metodickém pokynu Ministerstva vnitra ČR „Metodika
k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád“, dostupném na stránkách ministerstva www.mvcr.cz zde.
4. Náklady řízení a pořádkové pokuty v přestupkovém řízení
Při projednávání přestupků se postupuje nejen dle správního řádu,
ale i dle zákona o přestupcích, který má pro některé instituty zvláštní úpravu,
což se týká i nákladů řízení. Náklady řízení jsou tak upraveny v § 79
zákona o přestupcích, kdy je výše nákladů řízení opět stanovena paušální
částkou, v tomto případě určenou vyhláškou č. 231/1996 Sb., ve znění
vyhlášky č. 340/2003 Sb., ve výši 1000,- Kč. Tato částka se zvyšuje o 1.500,-
Kč, pokud byl v řízení přibrán znalec z jiného oboru než psychiatrie, a
pokud byl přibrán znalec z oboru psychiatrie, zvyšuje se paušální částka o 2
500 Kč (tzn. na nákladech řízení může účastník řízení zaplatit opět max.
3.500,- Kč), viz § 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 340/2003
Sb.
V rámci řízení o přestupku lze též za splnění zákonných
podmínek uložit povinnost nahradit poškozenému škodu (je-li škoda i její výše
spolehlivě určena a není dobrovolně nahrazena), viz § 70 zákona o přestupcích.
Jde tak o další finanční povinnost, vedle pokuty a nákladů řízení, kterou lze
pachateli přestupku uložit. Náhrada však připadá poškozenému, obec tedy
z jejího uhrazení žádný „prospěch“ nemá.
Před zahájením řízení lze podezřelému z přestupku nebo jiné
předvolané osobě rovněž ukládat pořádkové pokuty až ve výši 5.000,- Kč, pokud
se nedostaví k podání vysvětlení nebo pokud podání vysvětlení bezdůvodně
odmítá (§ 60 odst. 2 zákona o přestupcích - zákon o přestupcích zde má úpravu
speciální k úpravě obsažené ve správním řádu).
Po zahájení řízení lze obviněnému z přestupku (příp. svědkům)
ukládat pořádkové pokuty až do výše 50.000,- Kč, pokud závažně ztěžuje postup
řízení tím, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory
předchozímu napomenutí ruší pořádek nebo neuposlechne pokynu úřední osoby (§ 62
správního řádu - zákon o přestupcích zde nemá speciální úpravu pořádkových
pokut v zahájeném řízení, postupuje se tedy dle správního řádu). Zahájeno
je doručením oznámení o zahájení řízení o přestupku nebo dojitím návrhu na
projednání přestupku na věcně i místně příslušný správní orgán (zjistí se dle
razítka podatelny), viz §
Jiné finanční povinnosti v řízení o přestupku proto ukládat
nelze, a stejně tak nelze po pachateli vymáhat náklady spojené s výkonem
přenesené působnosti (např. placení určité částky za projednání přestupku jinou
obcí).
5. Náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly
Vedle nákladů řízení stanovených paušální částkou (viz výše) lze
na základě § 79 odst. 6 správního řádu uložit povinnost nahradit náklady
řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly, a to tomu, kdo jejich
vznik způsobil porušením své povinnosti.
Zmíněným porušením povinnosti bude zejména případ, kdy účastník
řízení (příp. svědek) předvolaný k ústnímu jednání, ke konfrontaci se
svědky nebo např. k ohledání za účasti poškozeného a svědků, toto předvolání
ignoruje, a jednání je třeba odročit a všechny dotčené osoby znovu přizvat,
resp. předvolat. Tím správnímu orgánu (obecnímu úřadu, resp. obci) jistě
vzniklou další náklady, které by nebyly vznikly, když se účastník řízení, příp.
svědek (ač byl včas a řádně předvolán) k jednání nebo k úkonu
nedostavil.
Vyčíslení nákladů, které obci vznikly, však bude problematické.
Jejich výpočet a vydávání rozhodnutí, proti němuž má jeho adresát právo podat
odvolání, totiž může přinést ještě vyšší náklady, než ty, které předvolaná
osoba svým laxním přístupem nebo nedbalostí způsobila.
Za praktické považujeme uložení povinnosti nahradit tyto
„mimořádné“ náklady řízení pouze v případě, že svědkové požádali o
vyplacení svědečného (za „promarněný den“), kdy si museli zaplatit cestu
(jízdné), příp. byli ještě ochuzeni na svém příjmu (ušlý zisk), a kdy se min.
ještě jednou budou muset dostavit. Pravomocné rozhodnutí vydané na základě § 79
odst.
Ve výroku rozhodnutí je třeba popsat dle jakých ustanovení kterého
předpisu je rozhodováno, o kom je rozhodováno, v jakém řízení je
rozhodováno, v jaké konkrétní věci je rozhodováno, skutek je dále třeba co
nejkonkrétněji popsat (konkretizace např. nedostavení se a jeho okolností,
specifikování vzniklých nákladů) i právně kvalifikovat (zpravidla citací
zákona, např. „porušením své povinnosti způsobil vznik nákladů řízení, které by
jinak správnímu orgánu nebyly vznikly“), podrobněji viz § 68 správního řádu
(náležitosti rozhodnutí).
Jak už ale bylo výše naznačeno, při ukládání těchto „mimořádných“
nákladů řízení je třeba postupovat prozíravě a obezřetně. Na druhé straně však
není důvod neupozorňovat na možnost uložení těchto nákladů v poučení
předvolání – obecní úřad povinnost nahradit náklady řízení v daném případě
uložit může, tzn. nemusí (na rozdíl od nákladů řízení ukládaných
paušální částkou, které obec uloží, tzn. musí uložit).
6. Pozitiva a negativa řízení o uložení pořádkové pokuty
Ukládání povinnosti nahradit náklady řízení (vyjma výše zmíněných
„mimořádných“ nákladů) je pro obecní úřady rutinní záležitostí, avšak pro
obecní rozpočet záležitostí finančně nepříliš zajímavou. Prostorem pro získání
příjmů na straně obce jsou tak (pomineme-li spornou oblast sankcí) rozhodnutí o
pořádkových pokutách (podaří-li se je následně vymoci). Rozhodnutí o
pořádkových pokutách navíc nejsou často přezkoumávána v rámci správního
soudnictví, což může vést odvolací orgány k větší vstřícnosti při jejich
potvrzování v rámci odvolacího řízení, lze-li jejich rozhodnutí o
zamítnutí odvolání proti uložení pořádkové pokuty a o potvrzení prvostupňového
rozhodnutí jen těžko zpochybnit. U pořádkových pokut je situace navíc mnohem
přehlednější než u rozhodnutí ve věci samé, neboť o povinnosti (např. dostavit
se na předvolání) zpravidla není pochyb, stejně jako o porušení této povinnosti
(absence u jednání, doložená záznamem v protokolu nebo úředním záznamu).
Pokud prvostupňový orgán dotyčnou osobu řádně předvolal,
v předvolání správně poučil a v rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty
správně uvedl důvod jejího uložení, stejně jako se vypořádal s vysvětlením
způsobu, kterým bylo probíhající řízení ztíženo a proč je účast předvolaného u
jednání nezbytná, kdy uložená pokuta bude zároveň přiměřená a proporcionální ve
vztahu k projednávané věci i k míře ztěžování řízení měl by nadřízený
orgán případné odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Nelze uložit např.
pokutu 50.000 Kč za první nedostavení se k jednání, bude-li jednáno o
bagatelním porušení nočního klidu, spáchaného navíc např. mladistvým. Pokuty
tak budou ukládány zpravidla v řádech tisíců korun a jen výjimečně
v řádech desetitisíců, u zvláště závažných přestupků nebo u extrémních
forem obstrukcí a dále u správních deliktů (zde musí být pokuta citelná, aby
byla účinná – velká firma raději platí opakované pořádkové pokuty, než aby
riskovala příliš brzké nepříznivé rozhodnutí ve věci samé).
Není třeba připomínat, že pořádkové pokuty lze ukládat i
opakovaně, dokud nebude dosaženo účelu jejich použití (součinnost předvolávané
osoby), viz § 62 odst. 3 správního řádu in fine.
Pořádkové pokuty lze ukládat i osobě, která se na adrese svého
trvalého pobytu nezdržuje a zásilky nepřebírá, neboť v případě doručování
na adresu trvalého pobytu lze za splnění podmínek dle § 23 správního řádu vždy
uplatnit fikci doručení – i v případě, že adresát zásilku nepřevezme nebo
se o ní vůbec nedozví, je doručeno (viz § 24 správního řádu), což platí o všech
zásilkách, tedy i o předvolání a rozhodnutí, kde správní řád nestanovuje žádné
výjimky. Pořádkové pokuty tak lze ukládat i v případě účastníků řízení,
kteří se o probíhajícím řízení ani nedozvěděli, neboť si třeba i úmyslně
nezajistili přebírání zásilek na adrese svého trvalého pobytu (zejména případy
trvalého pobytu na adrese ohlašovny, a to nejen u bezdomovců, ale třeba i
podnikatelů postižených exekucí nebo jiných „vynalézavých“ občanů – srovnej §
10 odst. 5 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve
znění pozdějších předpisů). Posilování institutu fikce doručení v dalších
procesních předpisech zároveň prosazuje např. i Ministerstvo spravedlnosti ČR.
Připomeňme, že v případě právnických osob a subjektů
zastoupených advokátem bude doručeno vždy, neboť se doručuje na adresu sídla,
kde je presumována stálá přítomnost firmy / advokátní kanceláře, která musí
přebírání zásilek zajistit a nikdy nemůže být „nepřítomna“.
I v právě zmíněných případech je však na místě postupovat
uvážlivě, zvláště tam, kde ukládání pokut bude zcela zjevně neúčinné nebo
pokuty budou nevymahatelné, např. u bezdomovců nebo cizinců. Je-li však známo
místo jejich pobytu (opuštěná budova, stan, maringotka, ubytovna apod.) nebo
„působiště“ (např. lavičky před místním supermarketem), bude pro zajištění
průběhu řízení (prvotní to účel pořádkových opatření) účelnější předvolávání
obecní policií (příp. i osobně úředníkem), dále předvádění obecní policií a
eventuálně i konání jednání na místě samém (je-li potřeba jednání
s účastníkem, příp. svědkem, ze strany obecního úřadu skutečně velmi
naléhavá).
V této souvislosti je třeba mít na paměti i nasazení
finančních odborů, resp. úředníků vymáhajících rozhodnutí, aby nebyli zbytečně
přetěžováni množstvím nevymahatelných finančních povinností nebo sériemi
pětiset až tisícikorunových pokut. V případech, kdy lze očekávat opakované
ukládání pořádkových pokut, lze přistoupit i k uložení pořádkové pokuty
„najednou“ až po druhém nebo třetím nedostavení se k jednání (resp. jiné
události, odůvodňující uložení pořádkové pokuty), a to v násobné výši
(např. 2.000 – 3.000 Kč).
7. Závěr
Širší využívání pořádkových pokut může přispět k urychlení
řízení a jeho ekonomizaci – někteří předvolaní totiž „hrozbám“ uvedeným
v poučení předvolání neuvěří, dokud jim pořádková pokuta není opravdu
uložena. Zároveň se může jednat o další zdroj příjmů nebo alespoň o formu
„kompenzace“ pro obec, která zdlouhavá řízení, končící nezřídka zastavením nebo
sankcí pouze symbolickou, tak jako tak musí vést.